Akorda Onderwijsdienstverlening
Akorda Onderwijsdienstverlening
De bekostigingssystematiek in het primair onderwijs moet eenvoudiger. Dit heeft de PO-Raad voorgesteld aan de minister voor Onderwijs en heeft daartoe, na overleg met enkele schoolbesturen en OCW, een voorstel uitgewerkt.

De huidige systematiek is complex en moet worden vervangen door een systeem met de volgende kenmerken:
  1. een vast basisbedrag per school;
  2. een vast bedrag per leerling;
  3. bekostiging op kalenderjaarbasis.

Het verschil in bekostiging voor een leerling in de onderbouw en bovenbouw verdwijnt. De component ‘gewogen gemiddelde leeftijd’ maakt géén deel meer uit van de berekening, terwijl nog wel aanvullende bekostiging gegeven wordt voor bijvoorbeeld kleine scholen, onderwijsachterstanden en asielzoekers.
De berekening van de materiële bekostiging is eveneens complex. Ook deze vergoeding wordt straks gebaseerd op één bedrag per school en één bedrag per leerling.

Akorda heeft de effecten van de nieuwe bekostigingssystematiek onderzocht en komt tot enkele opmerkelijke constateringen:

Grote verschuivingen
Doorrekening van de modellen op basis van een aantal praktijkvoorbeelden maakt duidelijk dat sprake kan zijn van grote verschuivingen zowel in positieve als in negatieve zin. Dit geldt zeker voor de personele bekostiging, maar er zijn ook verschillen in de bekostiging voor materiële instandhouding.
Op schoolniveau kan een vermindering van de personele bekostiging met € 99.000 aan de orde zijn, maar het is ook heel goed mogelijk dat een bijschrijving kan worden genoteerd van € 100.000.
Dat zijn verschillen die in alle gevallen effect hebben op de personele bezetting van de scholen.

Personeel en GGL
De verschillen worden met name veroorzaakt door een afwijking tussen de landelijke GGL en de school-GGL. De school-GGL wordt berekend door de leeftijd van elke leraar op een school te vermenigvuldigen met diens taakomvang. Het totaal van alle resultaten wordt vervolgens gedeeld door de som van de betrekkingsomvang van alle leraren op de school.
Daar waar de school-GGL afwijkt van de landelijke GGL (39,91 jaar in schooljaar 2018/2019 voor basisonderwijs; 41,18 jaar voor speciaal basisonderwijs en 41,45 voor het speciaal onderwijs) ontstaan verschillen. Deze verschillen nemen toe naarmate de afwijking ten opzichte van deze norm groter is, dit zowel in negatieve als in positieve zin.

De school-GGL werd ingevoerd omdat de omzetting van de oude bekostiging (leerling x uren= formatierekeneenheden) naar lumpsum zou leiden tot ongewenste effecten als gevolg van de verschillen in leeftijdsopbouw tussen scholen. De leeftijd van een leerkracht is immers in de meeste gevallen een voorspeller van de fase in het carrièrepatroon waarin de leerkracht zich bevindt. Veel besturen hebben in de daarop volgende periode de formatie toegewezen op basis van berekeningen van formatieplaatsen per bestuur (FPE). Een waarde waarbij de verschillen in kosten tussen personeelsleden op bestuursniveau geen rol meer spelen.
Omdat de school-GGL jaarlijks wordt bepaald, heeft de benoeming van jonge of oude personeelsleden in de praktijk nauwelijks effect op de bepaling van de omvang van de formatie.
De vereenvoudiging van de bekostiging lijkt voorbij te gaan aan de afwegingen die indertijd hebben geleid tot aanpassing van de berekeningssystematiek waarbij rekening werd gehouden met de verschillen in leeftijdsopbouw per school (en dus ook het totaal aan personele kosten) terwijl scholen niet direct kunnen beschikken over middelen om daarop bij te sturen.

Eenpitters: niets intern te nivelleren
Voor eenpitters zijn de verschillen relatief gezien groot, zowel op personeel- als op materieel niveau. Eenpitters zijn in het algemeen minder gemakkelijk in staat om hun personeelsbestand aan te passen aan het landelijk gemiddelde. Vaak is daarbij sprake van de enige school (van de richting) in een dorpskern waaraan een team is verbonden,
dat al jaren werkzaam is aan de betreffende school. Het verbod op deeltijdontslag brengt bovendien met zich mee dat het aanpassen van de formatie op het bekostigde niveau niet eenvoudig is. Maatregelen als functiedifferentiatie en aanpassingen in de CAO brengen bovendien in vrijwel alle gevallen extra kosten met zich mee.

Grotere besturen: leeftijdsmobiliteit heeft zijn grenzen
Grotere schoolbesturen kunnen de gevolgen van de vereenvoudiging van de bekostiging nivelleren als sprake is van een samenstelling van het scholenbestand waarbij de omvang van de “dalers” vergelijkbaar is met dat van de “stijgers”. Dit zal zeker niet in alle gevallen haalbaar zijn. In de doorrekening zien we een schoolbestuur met 10 scholen, dat geconfronteerd wordt met een financieel nadeel van € 342.177 en een schoolbestuur met 5 scholen met een voordeel van € 221.103. De één ziet zich geconfronteerd met een forse vermindering, terwijl de ander vacatures kan stellen.
De landelijke GGL zal voor een belangrijk deel worden beïnvloed door het volume van de grote steden. Scholen en hun besturen in de regio zullen in veel gevallen bestaan uit een wat ouder personeelsbestand. Aspecten van cultuur en bereikbaarheid brengen daarbij veelal met zich mee dat de mobiliteit van personeelsleden bescheiden is. Het effect van het doorgerekende bekostigingsmodel lijkt er grosso modo toe te gaan leiden dat scholen in grote steden of verstedelijkte gebieden met een relatief jong personeelsbestand waarbij zich veel mobiliteit voordoet, in staat zijn om meer leerkrachten te benoemen dan bij scholen in de regio waarbij de mobiliteit beperkter is. Juist deze beperkte mobiliteit vormt tegelijkertijd een belemmering om de formatie aan te passen aan de bekostigde omvang.

Kwaliteit/kwantiteit personeelsbeleid
Gesteld kan worden dat de leeftijd van de leerkracht een goede voorspeller is van de fase waarin het carrièrepatroon werd doorlopen. Daarbij is tevens sprake van een verwachting omtrent diens kwaliteit (basisbekwaam/vakbekwaam). Voor zover scholen overwegend bestaan uit jonge leerkrachten, kunnen twee ontwikkelingen worden verwacht:
  1. De school gaat de vacatureruimte grotendeels invullen zodat er kleinere klassen kunnen worden geformeerd. Met het klimmen der jaren worden de aanwezige personeelsleden duurder en is een gedwongen vermindering van de formatie onvermijdbaar. Bij gelijkblijvende leerlingenaantallen fluctueert het aantal klassen.
  2. Andere scholen met jonge leerkrachten kiezen voor een andere oplossing: het reserveren van de middelen zodat zij beschikken over voldoende financiële ruimte om het ouder worden van de leerkrachten te bekostigen. Geld dat in de eerste periode niet wordt gebruikt voor het onderwijs.

Voor scholen met oudere leerkrachten geldt het omgekeerde: er moet worden gezocht naar mogelijkheden om de huidige formatie te verminderen, bijvoorbeeld door mobiliteit te stimuleren. Plaatsing van oudere leerkrachten op andere scholen (zo mogelijk bij andere besturen) zal worden belemmerd door de hoge kosten die daaraan verbonden zijn. Dit lijkt een verkeerde prikkel te vormen ten opzichte van het kwaliteitsdenken:
van oudere leerkrachten mag immers worden verwacht dat zij op grond van hun ervaring een goede bijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit van het onderwijs en daarbij ook jonge startende leerkrachten de nodige ondersteuning kunnen bieden.

Materiële instandhouding
De vereenvoudiging van de materiële instandhouding leidt tot beperkte herverdeeleffecten die vooral ontstaan als gevolg van het loslaten van de genormeerde groepsgrootte. In de huidige bekostiging kan een leerling meer of minder het verschil maken ter zake van het al dan niet genormeerd een groep toe kunnen rekenen. Om die reden zou mogen worden verwacht dat het aantal scholen dat een gunstiger bekostiging zal ontvangen vergelijkbaar is aan het aantal waarbij dat niet het geval is. Voor de scholen die zijn betrokken in het onderzoek is dat echter niet het geval. Als de huidige opbouw van de materiële instandhouding wordt vergeleken met de structuur van de nieuwe bekostiging, dan kan worden waargenomen dat de huidige materiële instandhouding een opbouw in bekostiging kent per groep, die gerelateerd is een de (genormeerde) groepsgrootte waarbij het effect bij groei met een groep in de materiële instandhouding als volgt kan worden weergegeven:
Bij groei van 2 naar 3 groepen: € 7.503;
Bij groei van 3 naar 4 groepen: € 9.690;
Bij groei van 4 naar 5 groepen: € 8.441;
Bij groei van 5 naar 6 groepen: € 5.626 en vervolgens € 6.565 voor iedere volgende groep. De differentiatie in deze normering is gekoppeld aan de veronderstelling dat de vaste lasten aanvankelijk progressief toenemen bij groei waarbij vervolgens vanaf 6 groepen een afvlakking plaatsvindt. Een van de redenen voor deze opbouw betreft het feit dat een school met tenminste vijf groepen aanspraken kan doen gelden op een speellokaal. Vanaf de zesde groep wordt uitgegaan van het feit dat het speellokaal beschikbaar is.
Zo lang de huisvestingsverordening nog is gebaseerd op deze uitgangspunten is een differentiatie in de materiële instandhouding een logische keuze.

Geldgestuurd of FPE-gestuurd
Voor wat de verdeling van de financiële middelen betreft, maken schoolbesturen uiteenlopende keuzes. Sommige besturen kiezen er voor om financieel te sturen, andere besturen kiezen er voor om op FPE-waarde te sturen.
Vooral voor besturen die op geld sturen, is het van belang om te bepalen of er bij de verdeling van de middelen sprake zal zijn van grote herverdeeleffecten.
Uit de vergelijkende berekeningen tussen oude en nieuwe bekostiging blijkt, dat het effect van de GGL op de huidige bekostiging substantieel is.
Omdat dit effect direct samenhangt met de samenstelling in leeftijd van het personeelsbestand, zullen besturen met ouder personeel niet gemakkelijk kunnen anticiperen op de vereenvoudigde bekostiging. De verplichtingen aan deze personeelsleden hebben immers in principe een structureel karakter.
Op het geheel is in het klantenbestand van Akorda sprake van een negatief totaal op zowel personeel – als materieel terrein.
Dit resultaat kan samenhangen met de regio waarin Akorda werkzaam is, waarbij sprake is van scholen met geringe mobiliteit zodat relatief gezien sprake is van een wat ouder personeelsbestand.